2013年12月，墨西哥政府通過修改憲法，結(jié)束了油氣領(lǐng)域長達(dá)75年的國家壟斷，并于2014年通過了《油氣改革法案》。在允許墨西哥國家石油公司(Pemex)預(yù)先選擇并申請(qǐng)其有意勘探和開發(fā)的區(qū)塊(“零回合”)后，墨西哥政府于2015年開啟了第一輪招標(biāo)工作，將169個(gè)油氣區(qū)塊向私營部門(含外資)開放。這169個(gè)油氣區(qū)塊中，109個(gè)為勘探區(qū)塊，其余60個(gè)為開發(fā)區(qū)塊。墨西哥能源改革為中國公司開拓墨西哥能源市場(chǎng)打開了一扇大門，帶來了大量投資機(jī)會(huì)，同時(shí)也為中國油氣領(lǐng)域改革提供了很好的借鑒。

為了解墨西哥油氣改革背景、內(nèi)容、投資機(jī)會(huì)、相關(guān)法律和潛在風(fēng)險(xiǎn)，6月6日下午，北京國際能源專家俱樂部與北京世澤律師事務(wù)所在京聯(lián)合舉辦了主題為“墨西哥油氣改革：投資機(jī)遇和法律風(fēng)險(xiǎn)”專家大講堂。國際石油天然氣投資領(lǐng)域最具權(quán)威的法律專家、美國德克薩斯州大學(xué)奧斯汀大學(xué)法學(xué)院教授歐文·安德森(Owen L Anderson)博士做了專題報(bào)告。墨西哥駐華大使JulianVentura先生、美國得克薩斯SMU法學(xué)院教授、落基山礦產(chǎn)法律基金會(huì)前主席約翰·勞(John Lowe)教授、北京世澤律師事務(wù)所高級(jí)合伙人兼北京大學(xué)能源法律與政策研究基地副主任張利賓教授作了精彩點(diǎn)評(píng)。中國石化原董事長、北京國際能源專家俱樂部名譽(yù)理事會(huì)副主席傅成玉先生做了總結(jié)發(fā)言。

大講堂由北京國際能源專家俱樂部總裁陳新華博士主持。北京燃?xì)饧瘓F(tuán)董事長李雅蘭、國際能源論壇秘書長孫賢勝等約150名國內(nèi)外能源領(lǐng)域?qū)＜摇W(xué)者、企業(yè)界人士出席了本次活動(dòng)。

現(xiàn)將各位發(fā)言人的主要觀點(diǎn)總結(jié)如下。

一、安德森教授演講要點(diǎn)

安德森教授從歷史的視角回顧了墨西哥油氣領(lǐng)域立法進(jìn)程，集中評(píng)價(jià)了2014年墨西哥通過的《油氣改革法案》、相關(guān)合同條款以及存在的問題，為中國企業(yè)投資墨西哥油氣領(lǐng)域提供了非常有價(jià)值的見解。主要觀點(diǎn)如下：

1. 墨西哥油氣立法經(jīng)歷了私有-公有-改革開放的過程

墨西哥1884年出臺(tái)的礦權(quán)法明確了土地?fù)碛姓邔?duì)地下礦藏具有所有權(quán)和使用權(quán)，奠定了石油私有制的法律框架，在此基礎(chǔ)上，多家油公司得以誕生和發(fā)展壯大。

1917年，墨西哥革命后頒布墨西哥憲法，第27條明確否認(rèn)了資源私有權(quán)，強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)和油氣資源歸國家所有。但由于油公司拒絕接受，采用各種策略來規(guī)避憲法影響，該條憲法實(shí)際上未能實(shí)施。

1938年，隨著墨西哥政府逐漸強(qiáng)大，加上油氣行業(yè)工會(huì)組織的發(fā)展壯大，總統(tǒng)頒布石油國有化法令，把主要屬于英美資本控制的石油公司和鐵路收歸國有。在之后的30年，墨西哥對(duì)外商投資的吸引力度越來越小，尤其是油氣行業(yè)，石油產(chǎn)量大幅下滑。直到70年代中期，Reforma和Cantarell兩大油田的發(fā)現(xiàn)讓墨西哥重新回到油氣生產(chǎn)大國行列，但80年代初油價(jià)暴跌，墨西哥大幅舉債，經(jīng)濟(jì)瀕臨全盤崩潰。

到90年代，墨西哥對(duì)外商投資的法律規(guī)定有所松動(dòng)。2000年，福克斯總統(tǒng)作為從反對(duì)黨選出的第一位總統(tǒng)，試圖在墨西哥憲法框架下進(jìn)行油氣行業(yè)改革，出臺(tái)了一些過渡性解決方案，比如與外國公司簽訂服務(wù)合同等，通過多種形式，允許外資進(jìn)行一定程度參與。

與此同時(shí)，美國和加拿大油氣產(chǎn)量不斷提高，墨西哥油氣產(chǎn)量卻直線下滑，不到十年時(shí)間下降30%以上，Pemex的債務(wù)也越來越重，生產(chǎn)力低下，每名員工貢獻(xiàn)的營業(yè)收入在國家油公司中排名十分靠后。另外，從80年代起，多數(shù)油公司已經(jīng)開始將油田服務(wù)從公司主營業(yè)務(wù)剝離，比如埃克森美孚本身不再擁有鉆井平臺(tái)，但Pemex仍然保持大而全的業(yè)務(wù)模式。

2. 2013年憲法改革及油氣立法進(jìn)展迅速

在此背景下，為扭轉(zhuǎn)頹勢(shì)，2013年12月20日，墨西哥總統(tǒng)涅托簽署憲法改革令，為私營企業(yè)進(jìn)入墨西哥油氣領(lǐng)域打開了大門。油氣立法方面的改革主要涵蓋了以下四個(gè)層次：

- 憲法(Constitution)：對(duì)憲法第27條進(jìn)行了歷史性修訂，國家可以通過和私營企業(yè)簽署合同進(jìn)行油氣勘探和生產(chǎn)，但油氣資源仍歸國有。

- 石油法律(Petroleum Laws)：2014年8月頒布，最重要的包括《石油法》、《石油收入法》和《Pemex法》。其中規(guī)定只有從事勘探與開采(Exploration &Extraction)的公司才能從事上游業(yè)務(wù)，但法律對(duì)extraction定義模糊，對(duì)上游和中游的范圍界定也還需要進(jìn)一步澄清。另外，墨西哥頁巖油氣資源極其豐富，但此次頒布的油氣法律卻沒有針對(duì)頁巖油氣的內(nèi)容，未來還需明確。

- 石油法規(guī)(PetroleumRegulations)：2014年11月頒布，還在完善中，主要是針對(duì)招投標(biāo)的規(guī)定。

- 石油合同(PetroleumContracts)：已出臺(tái)部分，未來還會(huì)陸續(xù)出臺(tái)更多。合同分為四種類型——許可證(License)、服務(wù)合同(Service Contract)、產(chǎn)品分成(Production Sharing)合同和合資企業(yè)(Joint Venture)。墨西哥石油監(jiān)管委員會(huì)可自行決定各階段采用哪種合同形式。首輪主要是產(chǎn)品分成合同，下一輪深水招標(biāo)可能會(huì)用許可證合同。

3. 各利益相關(guān)方的利益訴求

從上游投資者角度，對(duì)法律與合同框架要求三方面的保證：有商業(yè)性、有穩(wěn)定性、有可執(zhí)行性。投資決策需要從三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：第一，地質(zhì)潛力如何?第二，財(cái)稅條款是否有吸引力?第三，油氣行業(yè)的監(jiān)管體制是否有吸引力?

政府關(guān)心的問題包括吸引投資、及時(shí)勘探、環(huán)境保護(hù)、本地化、就業(yè)和培訓(xùn)等，通過合同條款對(duì)油公司活動(dòng)進(jìn)行控制。

- 環(huán)境保護(hù)：墨西哥成立了專門的油氣行業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)，設(shè)定了五大環(huán)保原則來約束油公司行為。

- 本地化：墨西哥本地化比例比巴西要合理，目前規(guī)定是25%，預(yù)計(jì)到2020年將提高到35%，但不適用于深水和超深水合同。

- 對(duì)公司活動(dòng)的控制：通過各種審批、報(bào)告等形式來對(duì)油公司活動(dòng)加以控制，保證墨西哥政府對(duì)油公司作業(yè)具有極大控制權(quán)。

4. 對(duì)墨西哥油氣監(jiān)管體系的評(píng)價(jià)

總體認(rèn)為墨西哥油氣監(jiān)管體系不錯(cuò)，主要存在問題是投資者需要獲取的政府許可數(shù)量太多，總共約30個(gè)許可，耗費(fèi)時(shí)間長，成本高，腐敗可能性大，對(duì)政府也意味著行政管理的復(fù)雜度較高。

政府有終止合同行政的權(quán)力，如果油公司違反了合同規(guī)定，CNH可以代表政府終止油氣合同。據(jù)墨西哥律師反映，有關(guān)規(guī)定和程序非常復(fù)雜，對(duì)投資者不利。如果聯(lián)合體中某公司單方出現(xiàn)問題，聯(lián)合體所有公司都會(huì)受到合同終止的影響。同時(shí)，為鼓勵(lì)競(jìng)爭，政府規(guī)定日產(chǎn)量超過160萬桶的公司不得成立聯(lián)合體來競(jìng)標(biāo)。

從監(jiān)管體系方面來看，一般來說，資源國的油氣監(jiān)管結(jié)構(gòu)包括三個(gè)機(jī)構(gòu)和層次，能源部負(fù)責(zé)制定能源政策，監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)合同，并對(duì)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，再由國家石油公司開展行業(yè)活動(dòng)。但墨西哥油氣監(jiān)管有其特色，雖然也有能源部(SENER)，但另外還有能源監(jiān)管委員會(huì)(CRE)和國家油氣委員會(huì)(CNH)，能源監(jiān)管委員會(huì)還負(fù)責(zé)油氣管道和電力的監(jiān)管，再下來是 Pemex，即墨西哥國家石油公司。墨西哥財(cái)政部也會(huì)制定一些財(cái)務(wù)方面的要求。監(jiān)管機(jī)構(gòu)中最重要的是CNH，即墨西哥國家油氣委員會(huì)，油公司在墨西哥投資主要打交道的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是CNH。

這套監(jiān)管體系極大滿足了墨西哥政府的利益訴求，但從投資者角度而言，穩(wěn)定性不足，存在行政終止合同風(fēng)險(xiǎn)，需要獲得的審批太多，報(bào)告要求多，需要打交道的行政監(jiān)管部門多，財(cái)務(wù)擔(dān)保要求高，且首批招標(biāo)的區(qū)塊質(zhì)量不高。

5. 關(guān)于第零輪和Pemex

在第零輪招標(biāo)中，Pemex可自愿選擇保留哪些區(qū)塊，這些區(qū)塊總面積達(dá)到9萬平方公里，探明儲(chǔ)量124.5億桶當(dāng)量。根據(jù)去年排名，Pemex是全球第九大石油生產(chǎn)商，但墨西哥政府對(duì)Pemex的管制非常嚴(yán)格，財(cái)稅條款苛刻，除了和其它私營油公司一樣上交礦稅和所得稅之外，還要上交65%的利潤。對(duì)于陸上和淺水項(xiàng)目，Pemex的成本回收上限僅為12.5%，遠(yuǎn)低于全球平均的25%。在目前低油價(jià)環(huán)境下，絕無盈利可能。如果政府未來不對(duì)財(cái)稅要求做出調(diào)整， Pemex上游板塊將舉步維艱。當(dāng)然，Pemex也可以將已分配到的區(qū)塊轉(zhuǎn)讓給其它公司與其他公司簽訂聯(lián)合作業(yè)協(xié)議或參與權(quán)益分配的協(xié)議，在一定程度上緩解財(cái)稅難題。另外，Pemex某些油田成本很低，僅每桶5美元左右，仍有盈利空間。總的來說Pemex是一個(gè)非常有吸引力的合作伙伴。

6. 未來展望

反對(duì)黨仍在反對(duì)改革，但改革箭已離弦，不可逆轉(zhuǎn)。除了油氣領(lǐng)域的改革以外，整個(gè)能源領(lǐng)域都將發(fā)生改革，包括可再生能源、電力系統(tǒng)等。雖然目前還存在諸多問題，但墨西哥油氣改革的步伐很大，能夠在這么短的時(shí)間內(nèi)推出一系列大刀闊斧的改革舉措，墨西哥政府的效率和勇氣都令人敬佩，因此對(duì)未來抱積極樂觀態(tài)度，相信墨西哥正在朝正確的方向前進(jìn)。

二、墨西哥駐華大使點(diǎn)評(píng)要點(diǎn)

墨西哥駐華大使Julian Ventura從中墨經(jīng)貿(mào)、外交、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性以及中墨兩國在能源改革方面所面臨的共同挑戰(zhàn)進(jìn)行了闡述，強(qiáng)調(diào)了加深雙邊能源合作的重要性。

1. 墨西哥和油氣行業(yè)基本情況

石油和天然氣在墨西哥是非常重要的資源，油氣收入占墨西哥GDP的7%，油氣出口收入占出口總額14%。去年，石油收入占墨西哥政府預(yù)算的20%左右，今年預(yù)計(jì)將達(dá)到30%。

當(dāng)前整體國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不樂觀，墨西哥GDP增速約為2%，在吸引外國投資方面排在全球第九，是最有吸引力的投資對(duì)象國之一。為了建立更加強(qiáng)有力和有活力的經(jīng)濟(jì)體系，墨西哥正在進(jìn)行一系列結(jié)構(gòu)性改革，改革取得了一定進(jìn)展，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)不斷向上發(fā)展。 墨西哥油氣資源豐富，但是由于幾十年來的封閉政策，油氣行業(yè)發(fā)展停滯，目前油氣生產(chǎn)已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，Pemex競(jìng)爭力低下，急需與國際接軌。

2. 對(duì)油氣改革的評(píng)價(jià)

墨西哥油氣改革在復(fù)雜的歷史和政治背景下展開，目前雖然還有這樣那樣的問題，但取得的成就已經(jīng)非常了不起。前三年時(shí)間內(nèi)已經(jīng)做了許多事情，好比把車速從0開到每小時(shí)100公里，從沒有任何時(shí)候象今天這樣機(jī)會(huì)多。希望大家對(duì)未來保持信心，相信墨西哥政府會(huì)將改革持續(xù)推進(jìn)。

目前新的法律制度和合同框架主要致力于提高透明性，給投資者提供一系列選擇。改革是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)的過程，對(duì)墨西哥政府來講也是一個(gè)大挑戰(zhàn)，最終目的是要吸引國際油公司愿意來墨西哥市場(chǎng)投資。

3. 中墨關(guān)系

中墨兩國建交已經(jīng)44年，在過去十年中，兩國經(jīng)貿(mào)往來頻繁，合作密切。中國在墨西哥的高鐵、水電、汽車制造等領(lǐng)域都有投資。墨西哥與中國一樣，不是以大宗商品出口為主的國家，而是以制造業(yè)為主，兩國在制造業(yè)領(lǐng)域的投資都比較多，相信兩國未來還有廣泛合作空間。

中國是墨西哥第二大貿(mào)易伙伴，兩國貿(mào)易總額達(dá)到750億美元。

2013年習(xí)近平主席和涅托總統(tǒng)共同達(dá)成了中墨全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，目前正在通過簽署一系列能源、礦產(chǎn)以及油氣行業(yè)的合作協(xié)議來加強(qiáng)這種伙伴關(guān)系。中國與墨西哥已經(jīng)通過共同的能源投資基金，開始尋找合適項(xiàng)目開展投資。非常希望中國公司參與墨西哥輪第四次招標(biāo)，并拿到一些區(qū)塊，加強(qiáng)中墨能源伙伴關(guān)系。也希望中國公司充分利用墨西哥駐華使館的資源，更多地了解墨西哥，了解墨西哥油氣行業(yè)，增強(qiáng)對(duì)赴墨投資的信心。

三、約翰·勞教授點(diǎn)評(píng)要點(diǎn)

約翰·勞教授在安德森教授講述內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行了三點(diǎn)補(bǔ)充：

第一，墨西哥未來招標(biāo)中還將包括大量非常規(guī)資源，這些非常規(guī)資源在地質(zhì)上比較落實(shí)，規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)低，投資者應(yīng)該謹(jǐn)慎關(guān)注非常規(guī)油氣領(lǐng)域的投資機(jī)會(huì)。

第二，墨西哥雖然正在開放油氣領(lǐng)域，但是投資者畢竟要從全球進(jìn)行篩選，比如墨西哥北方鄰國美國在合同框架和財(cái)稅條款方面可能就靈活優(yōu)惠得多，對(duì)投資者更有吸引力，因而墨西哥政府如果想要吸引到國際能源企業(yè)前來投資，還需要提高法律條款和財(cái)稅條款的吸引力。

第三，墨西哥改革本身受歷史包袱的影響非常大，改革的確很困難，現(xiàn)在已經(jīng)邁出了第一步，值得慶賀。建議投資者未來在墨西哥投資要利用好法律專家和稅務(wù)專家，仔細(xì)研究條款，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

四、張利賓教授點(diǎn)評(píng)要點(diǎn)

張利賓教授從墨西哥改革對(duì)中國啟示的角度，提出了六點(diǎn)新主張。

第一，我國油氣改革不存在墨西哥油氣改革所面臨的憲法障礙，但墨西哥油氣領(lǐng)域的立法進(jìn)步很快，已經(jīng)走在了中國前面，現(xiàn)在國內(nèi)油氣領(lǐng)域僅有陸上、海上兩個(gè)石油監(jiān)管條例，沒有更高一層的法律，未來油氣改革必須與配套立法同步進(jìn)行。

第二，油氣改革需要三方面人員參與：地質(zhì)專家、財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，以及法律專家和政治家，缺一不可。改革必須包括對(duì)技術(shù)問題、財(cái)務(wù)問題和制度問題的全方位討論，因而需要三股力量通力合作。

第三，在設(shè)定任何油氣投資規(guī)則的時(shí)候，必須考慮對(duì)投資者的吸引力和合同的可執(zhí)行性。

第四，合同可以非常靈活，不同情況采用不同合同，不必千篇一律對(duì)所有投資者采用同一種合同模式。

第五，油氣礦權(quán)合同到底適用合同法，還是適用行政法?這個(gè)問題法學(xué)界還需要探討。在墨西哥油氣法條款里政府終止合同是不可仲裁的，這一點(diǎn)會(huì)引起投資人擔(dān)心。中國目前我們也正在設(shè)計(jì)中國的油氣礦權(quán)出讓合同，政府終止合同是否可以成為可仲裁事項(xiàng)，使投資人更加放心，這是我們需要考慮的一個(gè)重要問題。

第六，Pemex的改革對(duì)中國的國家石油公司改革有很好的啟示作用，Pemex走的是中間道路，用零輪招標(biāo)先把自己想要的區(qū)塊圈定，同時(shí)又通過一些財(cái)務(wù)上的設(shè)定來對(duì)其進(jìn)行限制，逼迫其進(jìn)行改革。國內(nèi)油公司的改革也可以借鑒這種方式。

五、傅成玉先生總結(jié)發(fā)言要點(diǎn)

傅成玉先生在他的總結(jié)發(fā)言中指出：

第一，墨西哥油氣改革來之不易，取得了很大成就，去年10月第二次到墨西哥訪問，感覺到進(jìn)步非常大，尤其是法律上的改革，是歷史性進(jìn)步。但不能指望改革一蹴而就，改革不易，要有耐心。

第二，墨西哥油氣改革能不能成功，也就是說能不能像墨西哥政府希望的那樣吸引到大量外國投資者，取決于Pemex能否成功，如果Pemex本身不成功，那么外國投資者也不可能成功。從目前法律規(guī)定來看，對(duì)Pemex要求還是很苛刻也很難取得成功。首先現(xiàn)法律規(guī)定只允許Pemec回收其成本的12.5%，而利潤卻要上繳65%，這樣Pemex沒有足夠的現(xiàn)金流保證再生產(chǎn)所需的不斷而又巨大的投資，因此Pemex就沒有發(fā)展能力，就很難成功。 Pemex沒有發(fā)展能力，政府也沒有足夠財(cái)力來支持巨大的石油投資。那改革就不算成功。當(dāng)然，屆時(shí)政府和立法機(jī)關(guān)可能還要再放松一些對(duì)Pemex的管制，否則Pemex不成功，外國油公司也不可能成功。

第三，中國與墨西哥合作機(jī)會(huì)非常廣闊，市場(chǎng)潛力大。墨西哥從技術(shù)服務(wù)公司到石油公司，都有大量需求，中墨兩國互補(bǔ)性很強(qiáng)，特別是在兩國確立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系以后，合作潛力巨大，但是雙方需要加深了解，發(fā)掘合作機(jī)會(huì)。能源行業(yè)合作機(jī)會(huì)也很多，但是作為投資者一定要懂當(dāng)?shù)氐姆伞⒔鹑诒O(jiān)管以及稅務(wù)和匯率等的變動(dòng)和相應(yīng)增加的潛在成本。

第四，墨西哥改革也反映出我國的油氣改革必須結(jié)合中國國情，以問題為導(dǎo)向，以對(duì)老百姓是否有利為準(zhǔn)繩，走具有中國特色的務(wù)實(shí)可行之路。

在問答環(huán)節(jié)，與會(huì)專家還就墨西哥油氣法律的穩(wěn)定性前景、本地化要求等進(jìn)行了廣泛討論。