透過《意見》所明確的深化改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務等，既體現了對油氣資源回歸能源商品屬性的客觀要求，又堅持了問題導向、市場化方向及底線思維的原則，突出了理順政府、市場、企業三者關系，推進全產業鏈各環節的放寬準入與加強行業監管并重，重在釋放競爭性環節市場活力和骨干油氣企業活力，提升資源接續保障能力、國際國內資源利用能力和市場風險防范能力、集約輸送和公平服務能力、優質油氣產品生產供應能力、油氣戰略安全保障供應能力、全產業鏈安全清潔運營能力，實現保障安全、保證供應、保護資源、保持市場穩定的目標。

一、奔著解決問題去，是深化油氣體制改革的根本

改革本身不是目的，本質上是為了解決問題。只有先找準問題、正視問題，然后直接奔著問題去，改革才能有的放矢，取得成效。那么，我國油氣行業面臨的主要問題是什么呢？

首先，國內石油和天然氣的生產能力遠遠不能滿足消費增長需要，對外依存度持續攀升，2016年已經分別達到64%和36%左右，預計到2020年將達到67%和39%，國家油氣能源的安全形勢不容樂觀，迫切需要提升資源接續保障能力、國際國內資源利用能力、油氣戰略安全保障能力。《意見》中提出的“體現能源商品屬性”并不是對油氣戰略屬性的否定，而是要通過商品化、市場化改革，進一步增強國內保障供應能力，任何改革都不能觸及保障國家能源安全的底線。

其次，我國油氣體制歷經多次調整，對推動油氣產業的發展壯大起到了歷史性的作用，但長期積累下來的深層次矛盾和問題也日益凸顯，特別是上游業務準入門檻高，礦權流轉和退出機制不健全；流通領域競爭性環節開放不夠充分；下游加工環節結構性矛盾突出，一方面總體產能嚴重過剩，另一方面國家急需的高端油品還要大量從國外進口；價格形成機制不完善；國有油氣企業內生動力不足；政府監管存在“越位”或“缺位”等，迫切需要發揮好市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，為實現油氣行業持續健康發展注入新的動力和活力。

二、解放生產力、增強供給能力，是深化油氣體制改革的關鍵

深化油氣體制改革是推進供給側結構性改革的重要組成部分，關鍵是要解放油氣生產力、增強行業創造力、提升市場供應能力和質量。由于石油和天然氣的產業鏈長，上下游各環節差異性大但又連接緊密，國內外石油巨頭普遍實施上下游一體化經營，需要統籌考慮全產業鏈的改革。從《意見》所明確的八大措施可以看出，基本上是針對產業鏈的不同環節，采取了“管放結合、統分結合”的思路，既有“放開”、“分開”，也有“集中”、“加強”、“完善”、“建立”等，符合油氣產業發展的內在規律。

①完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續保障能力。主要是實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環保等資質管理，在保護性開發的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。

②深化流通領域和下游競爭性環節改革，完善準入、優化結構，提升有效供給能力。主要是完善油氣進出口管理體制，提升國際國內資源利用能力和市場風險防范能力。建立以規范的資質管理為主的原油進口動態管理制度。完善成品油加工貿易和一般貿易出口政策。制定更加嚴格的質量、安全、環保和能耗等方面技術標準，完善油氣加工環節準入和淘汰機制。提高國內原油深加工水平，保護和培育先進產能，加快淘汰落后產能。加大天然氣下游市場開發培育力度，促進天然氣配售環節公平競爭。

③管住油氣管道輸送，提升集約輸送和公平服務能力。主要是考慮油氣管道的自然壟斷屬性和我國油氣產業發展的階段性特征，分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。目前，中石油已在公司內部對管道業務實行機構、人員、財務獨立。同時，完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放等。

三、價格改革是必須要闖的最大“坎”，企業改革同樣至關重要

價格、企業始終是市場化改革的兩大主題，也是兩大難題。只有建立了市場決定價格的機制，才能發揮價值規律和“無形的手”在資源配置中的決定性作用；只有真正落實了企業的市場主體地位，才能增強經營活力，促進市場經濟的繁榮發展。保證油氣市場供應，最終還要依靠骨干油氣企業。
由于油氣產品的消費領域廣闊，與人們的日常生產生活密切相關，價格改革容易牽一發而動全身，是深化油氣體制改革必須要闖的最大“坎”。

目前，我國成品油和天然氣價格機制基本上采取的是“掛鉤”、“指導價”等方式，未能全面、及時、真實地反映市場供需關系、資源稀缺程度及環境保護的要求，不利于社會節約集約利用能源。《意見》明確改革油氣產品定價機制，完善成品油價格形成機制，發揮市場決定價格的作用，保留政府在價格異常波動時的調控權。推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制。依法合規加快油氣交易平臺建設，通過市場競爭形成價格等。這對于國內主要油氣企業來說，意味著今后必須直接面向市場競爭制定價格，而對于消費者來說，則增加了更多價格選擇和議價空間。

國有骨干油氣企業作為國內油氣市場重要參與者，肩負國內油氣供應的重任，但目前在公司治理結構、經營機制、人事用工、激勵約束以及社會負擔等諸多方面都不同程度地存在機制性障礙，迫切需要深化改革、轉換機制、增強活力。為此，《意見》明確深化國有油氣企業的重點是完善國有油氣企業法人治理結構，鼓勵具備條件的油氣企業發展股權多元化和多種形式的混合所有制；推進國有油氣企業專業化重組整合，支持工程技術、工程建設和裝備制造等業務進行專業化重組，作為獨立的市場主體參與競爭；推動國有油氣企業“瘦身健體”，支持國有油氣企業采取多種方式剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題等。

近年來，中石油、中石化等國內大型油氣企業在推動專業化重組和改制上市方面已經做了大量工作，取得了明顯的成效，但是在分離企業辦社會、解決歷史包袱和冗員等方面遇到的困難比較多。

四、抓住機遇，重點突破，穩妥推進，防范風險

應當看到，我國油氣行業經過多年的改革發展，已經奠定了雄厚的物質基礎，具有較大的改革回旋余地。當前各方對改革的共識日益形成，又值國際油氣市場供應總體寬松，價格保持低位穩定態勢，是推進油氣體制改革的有利時機，并可以對企業改革形成倒逼機制，促進整個行業的轉型升級和持續健康發展。

深化油氣體制改革關系國家安全、經濟發展、人民福祉和社會穩定，應按照整體設計、重點突破、穩妥推進、務求實效的要求，確保改革工作規范有序，切實防范風險。

在全產業鏈各環節放寬準入的過程中，要防范監管、調控不到位，出現新一輪重復建設，導致新的產能過剩、不公平競爭的風險；進口權放開后，要防范進口失控，導致在國際市場上競相壓價、自相惡性競爭的風險；油氣探礦權、采礦權放開后，要防范地方政府、企業蜂擁而至，導致濫開亂采、重蹈煤炭舊轍的風險；在企業改革重組、處置歷史遺留問題過程，要防范拉郎配、操之過急、激化矛盾，導致不穩定的風險等。

作者系中國石油經濟技術研究院副院長