核心提示：

9號文雖然是以中辦、國辦“兩辦”名義聯合下發(fā)，規(guī)格高于2002年以國辦名義下發(fā)的5號文，但從名稱上看，5號文是電力體制改革方案，9號文是進一步深化電力體制改革的若干意見，是5號文的進一步延續(xù);從內容上看，無論是5號文的五大任務，還是9號文的七大任務，其改革方向是一致的，追求的都是建立市場化機制這一目的。只不過9號文以市場機制和制度建設為核心，通過正確梳理電力產業(yè)鏈條上壟斷性環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，分別界定政府和市場在各環(huán)節(jié)上的作用，從而激活全產業(yè)鏈，迸發(fā)電改的生命力。

時隔13年，電力體制改革再次啟動。

相比2002年啟動的改革，新一輪電力體制的改革背景、改革認識、改革參與者、改革復雜程度都發(fā)生了重大變化，這也決定了此輪改革的目標、路徑和方式，與之前相比皆有不同。

因此，對于新一輪電改，外界眾說紛紜，看好者有之，也有人認為新電改沒有延續(xù)上一輪電改所確定的“輸配分離”改革目標，有點“不溫不火”，沒有徹底解決電網公司的壟斷問題。但依筆者看來，任何改革都是針對具體問題而起，同時又會綜合各種利益考量，盡量避免未來各種未知風險。

從上述角度出發(fā)，新一輪電改(即“中發(fā)[2015]9號文”)是比較務實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，相比于2002年“國發(fā)[2002]5號文”，它不僅抓住了當前我國電力體制改革面臨的各種問題，同時又主次分明、分輕重緩急逐步加以實施，既看到了當前急需解決的問題，又系統(tǒng)形成了逐步和分步實施的思路;既給了與電力體制改革相關的主體以思考空間和未來發(fā)展的考量，也給了合理的準備時間和空間，更加具有現實意義。

新電改的核心在于建立一個真正有效的電力市場機制

培育市場主體，健全完善市場機制，使市場在配置電力資源中發(fā)揮決定性作用，而非著重于現有電網拆分、調度獨立以及輸配分開等市場結構問題，構建一個真正有效的電力市場就成為此輪電改的主要著墨點。

“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。”習近平總書記的這一重要論述給我們闡明了一個深刻道理：改革，必須以解決問題為歸依。他強調，要樹立“問題意識”，突出“問題導向”。那么，我國電力改革面對的主要矛盾和問題是什么?上世紀80年代，當時電力行業(yè)主要矛盾是電力行業(yè)政企一體，電力整體短缺，電改的目標是政企分開，引入民資，增加電能供應。2002年出現了電力過剩，供需矛盾緩解，此時的主要矛盾演變?yōu)槿绾未龠M發(fā)電環(huán)節(jié)良性而有效率的競爭。兩者一結合，當時電改的主要目標就是如何做到電力供給的“安全”和“經濟”，其邏輯是從發(fā)電側競爭開始，逐漸推進，最終實現零售競爭?；诖?，2002年電改才確定了“政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”這“五大任務”。

經過13年的改革實踐，“五大任務”中，我國電力行業(yè)名義上實現了“政企分開”，“廠網分開”做得相對徹底，在發(fā)電側引入了競爭機制，允許多家辦電、多種所有者辦電。在發(fā)電市場上形成了發(fā)電企業(yè)和電網企業(yè)兩類市場主體，奠定了多家發(fā)電企業(yè)之間的橫向競爭、發(fā)電企業(yè)與電網企業(yè)之間的縱向競爭的基本格局，基本解決了制約我國經濟增長的電力短缺問題，并在輸配一體的情況下保證了電力的安全。2011年我國成立了中國電力建設集團和中國能源建設集團，負責電力規(guī)劃設計、施工等輔業(yè)，在名義上也實現了“主輔分離”。但“輸配分離”一直未有大動作，“競價上網”雖然經過在東北等區(qū)域試點改革，但改革結果是，不僅發(fā)電企業(yè)普遍虧損，盈虧無法平衡，電網企業(yè)也不樂意接受這種做法，因為導致其電力供應的不穩(wěn)定。最后只能是不了了之。原因 何在?主要在于2002年的電改只是使得電力系統(tǒng)從無市場到“半市場”(或者叫不完整市場)，整個產業(yè)鏈條上缺乏真正的市場主體，從而導致無法建立一個真正有效的交易機制：從發(fā)電側看，即使實現了廠網分開，發(fā)電廠絕大多數是國有企業(yè)，在價格由國家管制的情況下，對價格信號完全不敏感，發(fā)電量不能隨市場波動。從售電側和用電側看，在輸電、配電、售電等環(huán)節(jié)完全由電網壟斷的前提下，普通用戶完全沒有任何對電力進行議價、對發(fā)電側進行選擇的能力，用電端根本不可能成為真正的市場主體。而本應作為一個中立的交易平臺和輸送通道的電網，前面掌握著發(fā)電廠的發(fā)電計劃，后面掌握著用電端的需求調配，使得電力買家和賣家無法真正見面和議價，當然不可能形成一個真正的電力市場機制。

因此，2002年電力體制改革所帶來的紅利已經差不多用完，仍舊存留交易機制缺失、資源利用效率不高;計劃電量、計劃電價;輸配電真實成本、交叉補貼不清;輸配售一體化壟斷、電網獨買獨賣等問題亟待解決。同時，在我國經濟步入中速增長的新常態(tài)、環(huán)境治理力度加大、能源消費結構調整的背景下，電力供給除了“安全”和“經濟”外，“環(huán)保”和“低碳”亦成為重要目標。再者，進入新世紀以來，分布式、智能電網、電動汽車、用戶儲能、需求響應和能源互聯網等各種新生事物不斷涌現并得到快速發(fā)展，都需要建立一個市場機制更靈活、體制更開放的新的電力體制。于是，培育市場主體，健全完善市場機制，使市場在配置電力資源中發(fā)揮決定性作用，而非著重于現有電網拆分、調度獨立以及輸配分開等市場結構問題，構建一個真正有效的電力市場就成為此輪電改的主要著墨點。

建立市場機制的四個抓手：市場主體、交易平臺、電力價格和政府作用

電力市場機制既然也屬于市場機制，必須具備市場機制共性。同時，由于電力行業(yè)牽涉到國計民生，需要提供普遍服務，具有一定的公共事業(yè)屬性;而電力輸配網絡具有自然壟斷性，需要政府加強監(jiān)管，使得電力市場建設又具有一定的特性。

一個有效的市場機制至少需要以下幾個條件：一是市場主體(包括買方和賣方)多元化;二是價格主要由市場供求決定;三是交易平臺獨立;四是交易規(guī)則健全和規(guī)范;五是政府對交易行為進行適當的監(jiān)管。電力市場機制既然也屬于市場機制，必須具備市場機制共性。同時，由于電力行業(yè)牽涉到國計民生，需要提供普遍服務，具有一定的公共事業(yè)屬性;而電力輸配網絡具有自然壟斷性，需要政府加強監(jiān)管，使得電力市場建設又具有一定的特性。

“9號文”中所提到的7大重點任務28個子任務中，其實可以提煉出以下四個主要抓手：

(一)市場主體

市場主體包括賣方和買方，對應到電力產業(yè)鏈條，賣方包括發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè);買方包括用電戶和售電企業(yè)(相對于發(fā)電企業(yè)來說)。9號文對市場主體的改變主要在三點：增加市場主體數量、改變市場主體交易方式和賦予市場主體相應權責。

1.增加市場主體數量：一是全面放開用戶側分布式電源市場。支持企業(yè)、機構、社區(qū)和家庭根據各自條件，因地制宜投資建設太陽能、風能、生物質能發(fā)電以及燃氣“熱電冷”聯產等各類分布式電源，準許接入各電壓等級的配電網絡和終端用電系統(tǒng)。

二是有序向社會資本放開配售電業(yè)務，允許符合條件的高新產業(yè)園區(qū)或經濟技術開發(fā)區(qū)組建購電主體直接購電，并鼓勵符合條件的社會資本、節(jié)能服務公司、發(fā)電企業(yè)等從事售電業(yè)務，屆時電網不再是唯一的售電主體。

2.改變市場主體交易方式：主要體現于以雙邊交易市場為突破口，促進多主體、跨區(qū)域市場機制建設。一是積極發(fā)展以“自發(fā)自用、余量上網、電網調節(jié)”為運營模式的分布式電源;二是允許直購電等其他市場交易模式，售電主體可以向發(fā)電企業(yè)購電，通過集中競價向其他售電商購電等。三是允許采取中長期交易為主、臨時交易為補充的交易模式，推進跨省跨區(qū)電力市場化交易，促進電力資源在更大范圍優(yōu)化配置。

3.賦予市場主體相應權責：一是售電主體可以通過多種方式在電力市場中購電，且各市場主體應通過簽訂合同達成購售電協議。二是除傳統(tǒng)售電業(yè)務外，鼓勵售電主體通過向用戶提供包括合同能源管理、綜合節(jié)能和用能咨詢等增值業(yè)務。三是要求售電主體、用戶、其他相關方依法簽訂合同，明確相應的權利義務。

(二)交易平臺

電力市場的交易平臺主要是通過電網和電力交易機構來實現的。新電改的思路即是如何激發(fā)電網企業(yè)的優(yōu)勢，使其做好其他電力企業(yè)和政府本身無法做好的事情，同時采取系統(tǒng)的配套的管制與激勵政策措施，以及相對應的管理模式來使得電網企業(yè)的運作更公開和更有效率。以前，電網集電力輸送、統(tǒng)購統(tǒng)銷、調度交易為一體，內部運作封閉，成本不透明，靠吃購銷差價“躺著掙錢”，企業(yè)始終存在擴大投資規(guī)模、追求過高利潤的沖動。如今，新電改方案明確了電網企業(yè)的定位：電網企業(yè)未來主要從事電網投資運行、電力傳輸配送、負責電網系統(tǒng)安全，保障電網公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務義務。即從事電網投資運行、電力傳輸配送的平臺提供商，起到“電力輸送通道”作用。

電網贏利模式從以往的購售電差價轉變?yōu)槌杀竞秃侠砝麧櫹嘟Y合的模式，由之前贏利性單位變?yōu)楣檬聵I(yè)單位，只收政府核定的輸配電價，即“過路費”。

對于電力交易機構，9號文明確提出組建和規(guī)范運行電力交易機構，將原來由電網企業(yè)承擔的交易業(yè)務與其他業(yè)務分開，實現交易機構相對獨立運行，并完善電力交易機構的市場功能。只有電力交易機構獨立，才能為電力供需兩側市場的有序開放以及“多買多賣”市場格局的形成創(chuàng)造條件，才能提高電力市場競爭公平性與效率。

(三)電力價格

電價改革是電力市場化改革的核心和先決條件。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要讓市場在資源配置中起決定性作用。在價格改革方面，提出“凡是能由市場形成價格的，都交給市場，政府不進行不當干預”;“放開競爭性環(huán)節(jié)價格，政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。”新電改中對電價的改革明顯符合上述原則和精神。

1.放開競爭性環(huán)節(jié)價格———分步實現公益性以外的發(fā)、售電價格由市場形成：改革方案提出積極推進發(fā)電側和銷售側電價市場化，鼓勵放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，把輸配電價與發(fā)電、售電價在形成機制上分開。鼓勵發(fā)電企業(yè)和電力用戶(或市場化售電主體)開展電力交易，采用供需雙方直接見面的雙邊交易合約交易模式，通過自愿協商確定電價，電網企業(yè)按照政府核定的輸配電價收取過網費。

2.監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)價格———單獨核定輸配電價：改革方案提出對電網輸配電業(yè)務實行獨立定價，監(jiān)管電網企業(yè)的輸配電總收入，輸配電價將逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定。這將使得電網企業(yè)擺脫現行購銷差價形成輸配電收入的不確定性，更加專注電網資產運營和提高輸配電服務水平。

3.兼顧普遍服務———妥善處理電價交叉補貼：在我國現有國情下，交叉補貼機制的改革應循序漸進，目前完全取消交叉補貼是不現實的，更是不可行的。所以，改革方案提出，過渡期間，由電網企業(yè)申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，通過輸配電價回收。

(四)政府作用

電力行業(yè)集壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務于一身，電改的總體思路是如何理順政府、企業(yè)以及市場三者之間的關系。之前電力行業(yè)之所以被人詬病，很大原因是沒有理清楚三者的關系，政府錯位、失位和缺位現象比較嚴重，例如，對電力規(guī)劃編制、電力普遍服務、標準制定以及運行調度等本應由政府承擔的職責，政府過度下放給電網企業(yè);而對電源投資建設、電源運行管理、售電服務等能夠由市場競爭的業(yè)務過度管制;對能夠由市場形成的發(fā)電、售電價格，政府進行嚴格控制;等等。

對于政府的作用，新電改方案作了較大變動，提出了不少新的思路：一是加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃。電力系統(tǒng)是一個連續(xù)運行系統(tǒng)，其電能生產、供應、使用是在瞬間完成的，并需保持平衡，因此電力行業(yè)的規(guī)劃、決策與運行天然具有整體性，在規(guī)劃過程中，必須保持這種天然整體性不割裂，否則不僅必然造成重復建設和資源浪費，還會嚴重影響電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運營。新電改方案提出要切實加強電力行業(yè)特別是電網的統(tǒng)籌規(guī)劃，因此必須實現電源規(guī)劃與電網規(guī)劃統(tǒng)籌協調、國家電力規(guī)劃與地方電力規(guī)劃的有效銜接，同時提升規(guī)劃的科學性和權威性。二是明確了政府責任。比如在規(guī)范市場主體準入標準、電力規(guī)劃、科學監(jiān)管、行政審批等方面作了具體要求。三是強化政府的科學監(jiān)管。新電改方案提出，要完善電力監(jiān)管組織體系，保證售電側改革和用戶電力交易的穩(wěn)妥進行。

對地方能源企業(yè)的影響

對于地方能源企業(yè)來說，最大的利好就是市場主體的增加和放開管制，尤其是售電主體多元化將給其巨大的發(fā)展空間：售電側放開將激活巨大的電力銷售市場。

對于地方能源企業(yè)來說，最大的利好就是市場主體的增加和放開管制，尤其是售電主體多元化將給其巨大的發(fā)展空間：售電側放開將激活巨大的電力銷售市場。2014年全國電力消費總量為5.5萬億千瓦時，即便一千瓦時有1分錢的贏利空間，也將衍生550億元的新生市場。同時，還將拉動電氣自動化設備投資，帶動節(jié)能服務產業(yè)的興起。對于這個大蛋糕，將不再僅由電網企業(yè)獨享。未來，售電機構既可以來自于發(fā)電企業(yè)、電網公司，也可以是獨立的民營企業(yè)。他們的利潤來源可以來自于批發(fā)和零售電量的差價、合同能源管理服務等。有測算顯示，專業(yè)化的能源服務公司通過用戶電力需求側管理可以帶來一千瓦時電2分錢的利潤空間。同時，新電改對新能源、清潔能源產業(yè)是個重大利好。發(fā)電計劃放開后，各類電源競價上網，低成本發(fā)電資產將獲得競爭優(yōu)勢，發(fā)電企業(yè)之間預計將出現分化，環(huán)保高效的機組將得到更大的空間。國家鼓勵清潔能源多發(fā)滿發(fā)，加之可再生能源配額等政策的出臺，新能源將成為最大的受益者。

上述種種變化將使得地方能源企業(yè)從單一的能源企業(yè)向綜合能源企業(yè)轉變，不過，由于越來越市場化，對地方能源企業(yè)的核心競爭力塑造也會帶來挑戰(zhàn)和風險，需要其改變之前的“靠政府”習慣，日益“跑客戶”“跟市場”，通過向客戶提供更優(yōu)質的服務和產品，以市場競爭來獲得自身發(fā)展。

作者簡介：

劉滿平，1977年生，男，湖南祁陽人，武漢大學經濟學博士生，高級經濟師，現任職于國家發(fā)展和改革委員會價格監(jiān)測中心，2006—2009年曾任職于中共中央辦公廳秘書局綜合調研處，主要研究宏觀經濟、產業(yè)經濟及政策、區(qū)域經濟等，在《人民日報》、《經濟日報》、《中國證券報》、《中國軟科學》、《中國電力》等發(fā)表過30多篇學術論文。