11月30日，電力體制改革的6個配套文件正式印發，從輸配電價改革、電力市場建設、電力交易機構組建、放開發用電計劃、售電側改革和規范燃煤自備電廠等6大方面為電力市場構建提供了路徑。

國家發改委經濟體制綜合改革司巡視員王強在通氣會上表示，6個配套文件的發布，標志著新一輪電改開始進入全面實施階段。

具體而言，包括《關于推進輸配電價改革的實施意見》、《關于推進電力市場建設的實施意見》、《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》、《關于有序放開發用電計劃的實施意見》、《關于推進售電側改革的實施意見》，以及《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》。

華北電力大學曾鳴教授稱，此輪電改最大的亮點是售電側改革，為實現“管住中間、放開兩頭”建立真正的電力市場，還通過輸配電價改革、交易機構組建、放開發用電計劃、電力市場建設，以及自備電廠規范全方位推動改革。

掃處市場化障礙

2015年3月，中共中央、國務院發布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》啟動新一輪電力體制改革，提出“堅持市場化改革。區分競爭性和壟斷性環節，在發電側和售電側開展有效競爭，培育獨立的市場主體，著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局。”

中國國際經濟交流中心研究員景春梅就分析說，從大的角度而言，配套文件是為了落實市場化改革，通過配套文件掃清目前與大方向不符合的一些舊規章、老做法。

以往國內的電力價格由政府核定，電力產業鏈上，發電廠建設，就核定上網電價，后面由電網企業負責從上網到用戶的整個過程，電價錯綜復雜。輸配售環節由一家公司控制，造成輸配環節的成本比較模糊。

要從現有體制轉變為市場形成價格，輸配電價核定就變得非常關鍵。“單獨核定輸配電價是實現市場化交易的基礎，是放開競爭性業務的前提，對于還原電力商品屬性，全面實現電力體制改革目標具有重要意義。”國家發改委解讀說。

按照《關于推進輸配電價改革的實施意見》，將按照“準許成本加合理收益”原則，核定電網企業準許總收入和分電壓等級輸配電價，建立規則明晰、水平合理、監管有力、科學透明的獨立輸配電價體系。

王強表示，輸配電價核定可以讓電網企業的成本明確化，電網企業的營利機理改變后，未來可以使發電端的成本下降很快傳導到用電端，同時電網企業也可以節約成本，提高效率，如果全國輸配電價下降1分錢，就將給用電端節約40多億元。

原有的發用電計劃也與市場不符，也在放開之列。自備電廠則長期管理比較混亂，很多自備電廠沒有承擔各種電價附加，對建立統一市場不利，“所以在建設市場前，要規范自備電廠運營，讓企業以平等角色參與電力市場。”景春梅說。

電力市場只有輪廓

對于目前電力系統的交叉補貼問題，即高工商業電價補貼低居民電價，配套文件也提出，過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，經政府價格主管部門審核后通過輸配電價回收。

輸配電價改革后，根據電網各電壓等級的資產、費用、電量、線損率等情況核定分電壓等級輸配電價，測算并單列居民、農業等享受的交叉補貼以及工商業用戶承擔的交叉補貼。

國家還推動輸配電價改革擴圍，開展輸配電價測算，嚴格核減不相關、不合理的投資和成本費用，分類推進交叉補貼改革，明確過渡時期電力直接交易的輸配電價政策。

清理之后，電力市場的建設是關鍵點。華北電力大學王鵬教授曾在“現代能源論壇”上稱，電力實現完全市場化，達到電改目標，至少需要10年時間。

配套文件則勾勒出了電力市場的雛形。輸配電價改革試點以來，不完全統計，全國已經有超過100家售電公司注冊，希望從電改中分羹。這些公司包括五大發電集團、能源公司、以及不相關產業領域的公司，都會活躍在未來的電力市場上。

配套文件對電力市場作了規定，提出電力市場主要由中長期市場和現貨市場構成。中長期市場主要開展多年、年、季、月、周等日以上電能量交易和可中斷負荷、調壓等輔助服務交易。現貨市場主要開展日前、日內、實時電能量交易和備用、調頻等輔助服務交易。

同時提出，條件成熟時，探索開展容量市場、電力期貨和衍生品等交易。“金融衍生品應該及早開發，有交易就會有風險，沒有衍生品企業無法鎖定收益規避風險。”曾鳴分析說，“這需要具體的執行細則作出更明確的規定。沒有金融工具，交易都不能很好開展。”

配套文件還提出，建立相對獨立的電力交易機構，完善跨省跨區電力交易機制，并建立有效的現貨交易機制。省級電力交易機構之外，還將組建國家電網轄區的北京電力交易中心、南方電網區域的廣州電力交易中心，交易中心成為市場交易的載體。

不可輕視的遺憾

改革會釋放紅利，但也有可能偏離方向。9號文提出放開售電側市場，此后業內觀點認為，售電市場將進行大的重組，電網企業可能不再參與競爭性售電業務。

但配套文件中明確，電網企業可以參與售電，“電網企業是指擁有輸電網、配電網運營權，承擔其供電營業區保底供電服務的企業，履行確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電的基本責任。”

當售電公司終止經營或無力提供售電服務時，電網企業在保障電網安全和不影響其他用戶正常供電的前提下，按照規定的程序、內容和質量要求向相關用戶供電，并向不參與市場交易的工商業用戶和無議價能力用戶供電，按照政府規定收費。若營業區內社會資本投資的配電公司無法履行責任時，由政府指定其他電網企業代為履行。

這意味著電網企業可以參與競爭性售電業務，保底供電服務的表述也不夠清晰。“擁有電源和配電網的企業擁有優勢，”曾鳴解釋說。“電網企業參與競爭性售電業務，也要接受監管。”但是從文件委婉的提法中，看不到更多如何監管電網企業售電業務的條文，電網企業輸配業務和競爭性售電公司的防火墻也不明晰。

當然，對社會資本投資的售電公司而言，門檻放低，擁有2000萬資產就可以成立售電公司，并從地方政府獲得“牌照”。

界定模糊的，還有交易機構的獨立性。交易機構在市場中有關鍵作用，9號文提出建立相對獨立的交易機構，就產生了“相對獨立”如何界定的問題。

配套文件則更加模糊了這個問題。配套文件提出，在全國較大范圍內資源優化配置的功能主要通過北京電力交易中心、廣州電力交易中心實現，負責落實國家計劃、地方政府協議，促進市場化跨省跨區交易。同時試點地方以及還未試點地方都可以組建交易中心。

配套文件還明確規定，電力交易中心是相對獨立的非營利機構，可以采取電網企業相對控股的公司制，或者電網企業子公司制，或者會員制等組織形式。

但相對獨立如何保證，界限在哪里則含糊不清。景春梅說，電網企業相對控股、子公司、會員制的表述看不出交易機構到底獨立不獨立，如果交易機構不能實現獨立，成為電網企業的附屬或關聯平臺，市場化改革就會遇到新的難題。