西藏的穩(wěn)定和發(fā)展對(duì)我國(guó)戰(zhàn)略意義重大，歷來受到黨中央的高度重視。西藏水力資源豐富，適宜將水電作為發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提高自我發(fā)展能力的抓手。為發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵時(shí)期的支撐作用，做好援藏工作，推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，就支持西藏水電開發(fā)，推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題進(jìn)行研究，并以瀾滄江上游（西藏段）為例，綜合考慮項(xiàng)目回報(bào)、銀行風(fēng)險(xiǎn)等因素，對(duì)支持西藏水電開發(fā)所需的電價(jià)、融資、稅收等優(yōu)惠需求進(jìn)行了分析。有關(guān)情況和建議如下：

一、黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視西藏發(fā)展

西藏自治區(qū)位于我國(guó)西南邊陲，其獨(dú)特的地理位置和豐富的資源稟賦使其成為我國(guó)重要的國(guó)家安全屏障、生態(tài)安全屏障和戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地。

黨中央歷來高度重視西藏工作。習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會(huì)上指出，西藏工作關(guān)系黨和國(guó)家工作大局，必須堅(jiān)持治國(guó)必治邊，治邊先穩(wěn)藏的戰(zhàn)略思想，堅(jiān)持依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)的重要原則，牢牢把握改善民生、凝聚人心這個(gè)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，大力推動(dòng)西藏和四川藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。李克強(qiáng)總理指出，要著力在保障和改善民生上下功夫，因地施策、因人施策，多渠道擴(kuò)大就業(yè)；要突出抓好特色產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保三項(xiàng)重點(diǎn)，提升西藏自我發(fā)展能力；要進(jìn)一步加大中央對(duì)西藏發(fā)展的支持力度，充實(shí)和完善特殊優(yōu)惠扶持政策，繼續(xù)執(zhí)行“收入全留、補(bǔ)助遞增、專項(xiàng)扶持”的財(cái)稅優(yōu)惠政策；增加中央投資，強(qiáng)化金融支持。

二、國(guó)家開發(fā)銀行支持西藏發(fā)展情況

國(guó)家開發(fā)銀行高度重視西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成立之初即成立了援藏工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由時(shí)任行長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，先后貸款支持了西藏羊卓雍湖電站、羊八井地?zé)犭娬尽⑽譅柡铀娬尽⑸侥香t鐵礦等國(guó)家和自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。其中，開行向羊卓雍湖電站提供貸款13.4億元，占其工程總投資的66.7%，該項(xiàng)目于1997年投產(chǎn)，有力緩解了拉薩嚴(yán)重缺電的局面，為藏中電網(wǎng)的形成打下了基礎(chǔ)，推動(dòng)西藏電力建設(shè)進(jìn)入了嶄新的發(fā)展階段。2010年中央第五次西藏工作會(huì)，特別是2015年第六次西藏工作會(huì)之后，開行更是繼續(xù)不斷加大援藏支持力度，重點(diǎn)配合西藏“戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地”、“能源接續(xù)基地”和“世界旅游目的地建設(shè)”，支持西藏目前最大水電站雅魯藏布江藏木電站等重大項(xiàng)目，并向?yàn)憸娼嫌蔚攘饔蜷_發(fā)公司發(fā)放規(guī)劃合作貸款，支持其開展流域和項(xiàng)目規(guī)劃等前期工作。

截至2015年底，開行在西藏貸款余額近170億元億元，為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

三、西藏水電開發(fā)重要意義

根據(jù)西藏資源稟賦，加快水電開發(fā)可以作為西藏發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、提高自我發(fā)展能力的抓手。

（一）國(guó)家能源安全和節(jié)能減排的需要

我國(guó)水力資源豐富，技術(shù)可開發(fā)量約6億千瓦，居世界第一。中國(guó)水力資源主要集中在西部的西藏、云南、四川、貴州等省，其中西藏水力資源技術(shù)可開發(fā)量1.43億千瓦，占全國(guó)的23.2%，居全國(guó)首位，但目前開發(fā)程度不到2%，是我國(guó)重要的水電能源后備基地。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》（中發(fā)[2005]12號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快西藏發(fā)展維護(hù)西藏穩(wěn)定若干優(yōu)惠政策》（國(guó)辦函[2006]91號(hào)）提出“盡快開展雅魯藏布江和藏東南‘三江’流域等水電資源開發(fā)規(guī)劃和前期工作，論證‘西電東送’接續(xù)能源基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。初步測(cè)算，2020年后，我國(guó)除西藏外的其它主要大型水電基地項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)基本完成，西藏水電成為我國(guó)唯一待開發(fā)建設(shè)的接續(xù)能源及電力“西電東送”的重要基地。

水電作為我國(guó)規(guī)模最大、開發(fā)技術(shù)最成熟的非化石能源資源、清潔能源和可再生能源，對(duì)改善我國(guó)能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。以瀾滄江上游西藏段為例，該段9個(gè)梯級(jí)總裝機(jī)容量810萬千瓦，可實(shí)現(xiàn)年發(fā)電量384億千瓦時(shí)，建成后相當(dāng)于每年可節(jié)約煤炭約1700萬噸，減排二氧化碳約3200萬噸、二氧化硫約18萬噸、氮氧化物約9萬噸、粉塵約2萬噸，有利于我國(guó)提2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重20%，二氧化碳排放達(dá)到峰值這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要

由于特殊的地理環(huán)境和歷史原因，西藏在全國(guó)仍屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，勞動(dòng)生產(chǎn)率總體還不高，自我發(fā)展能力仍有待加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間較大。各民族迫切希望迅速改變落后面貌，縮小與內(nèi)地發(fā)展差距，全面提高生活水平。發(fā)展是解決西藏問題的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。加快西藏水電開發(fā)，可以培育西藏水電支柱產(chǎn)業(yè)，以水電建設(shè)增強(qiáng)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“造血功能”。水電項(xiàng)目建設(shè)期長(zhǎng)，投資大，電站建設(shè)期間的巨大資金投入將對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)產(chǎn)生拉動(dòng)作用，建設(shè)期和建成后的運(yùn)營(yíng)將對(duì)當(dāng)?shù)囟愂兆龀鼍薮筘暙I(xiàn)。同時(shí)，水電建設(shè)將發(fā)展和改善當(dāng)?shù)亟煌ɑA(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)采礦業(yè)、建筑建材工業(yè)、農(nóng)畜特產(chǎn)品加工工業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)庫區(qū)移民城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造新的機(jī)會(huì)，形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)相互推動(dòng)的效應(yīng)。項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)帶來的地方財(cái)政收入增加也將進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娒撠氈赂?，壯大地方?jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展后勁。

四、西藏水電開發(fā)面臨的問題

西藏地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，水電項(xiàng)目廠址地處偏遠(yuǎn)，受自然環(huán)境和運(yùn)輸條件所限，工期普遍較長(zhǎng)，工程造價(jià)普遍較高；且由于遠(yuǎn)離負(fù)荷中心，送電距離長(zhǎng)，送電成本較高。以開發(fā)條件相對(duì)較為成熟的瀾滄江上游西藏段為例，根據(jù)水電工程學(xué)會(huì)的初步研究成果，該河段共9個(gè)梯級(jí)，總裝機(jī)容量約810萬千瓦，平均單位千瓦靜態(tài)造價(jià)達(dá)到17000元，遠(yuǎn)高于目前水電項(xiàng)目造價(jià)水平。較高的項(xiàng)目工程造價(jià)和輸電成本，使當(dāng)前西藏水電開發(fā)面臨項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性問題。

五、電價(jià)及貸款、稅收優(yōu)惠需求分析

我們以瀾滄江上游（西藏段）河段為例，綜合考慮了項(xiàng)目回報(bào)、銀行風(fēng)險(xiǎn)等因素，對(duì)支持西藏水電開發(fā)所需的電價(jià)、融資、稅收等優(yōu)惠需求進(jìn)行了分析。

（一）西藏水電上網(wǎng)電價(jià)分析

西藏電力需求與其擁有的能源資源相比相對(duì)較少，水電大規(guī)模開發(fā)后，除少量本地消納外，大部分需外送。與西藏臨近的四川、云南、貴州等省也是西電東送的電力輸出省，預(yù)計(jì)未來西藏電力將主要送華中東四省或廣東。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行電價(jià)政策，對(duì)于跨省跨區(qū)送電的水電站，其上網(wǎng)電價(jià)需按落地電價(jià)扣除輸電價(jià)格倒推確定。如送電華中，預(yù)計(jì)輸電距離在1300公里至1400公里范圍，輸電成本在0.124元/千瓦時(shí)至0.134元/千瓦時(shí)之間（參考溪洛渡右岸送廣東線路長(zhǎng)度1223公里，輸電成本約0.124元/千瓦時(shí)），華中東四省目前平均標(biāo)桿電價(jià)為0.4382元/千瓦時(shí)，倒算送出端上網(wǎng)電價(jià)約0.31元/千瓦時(shí)；如送電廣東，輸電距離約1700公里，輸電成本約0.163元/千瓦時(shí)，廣東省標(biāo)桿電價(jià)0.4735元/千瓦時(shí)，倒算送出端上網(wǎng)電價(jià)約0.31元/千瓦時(shí)。

綜上，按我國(guó)現(xiàn)行電價(jià)政策和市場(chǎng)電價(jià)，西藏瀾滄江上游水電送出電價(jià)約0.31元/千瓦時(shí)。

表1 受電地區(qū)電價(jià)

（二）融資方案影響分析

西藏水電造價(jià)較高，貸款占總投資比例、期限和利率將對(duì)項(xiàng)目效益和還本付息能力產(chǎn)生較大影響。為研究融資方案對(duì)項(xiàng)目效益的影響，進(jìn)而提出針對(duì)性政策建議，我們對(duì)西藏水電項(xiàng)目貸款和資本金比例，貸款期限、利率等進(jìn)行了情景分析。

1.貸款期限和利率對(duì)還本付息電價(jià)影響

根據(jù)阻力最小化原則，我們首先研究了在現(xiàn)行政策下，貸款期限和利率對(duì)項(xiàng)目還本付息電價(jià)的影響。

我國(guó)水電項(xiàng)目通常資金來源為企業(yè)資本金和銀行貸款，比例通常為20%:80%。在此基礎(chǔ)上，我們分別測(cè)算了貸款利率為基準(zhǔn)利率和西藏利率，貸款期限為50年、40年、30年目標(biāo)償債覆蓋率為110%和100%，的反算電價(jià)；還測(cè)算了電價(jià)為0.35元/千瓦時(shí)（考慮未來火電標(biāo)桿電價(jià)存在一定上漲空間），利率分別為基準(zhǔn)利率和西藏利率情況下，為滿足償債覆蓋率分別為110%和100%要求，所需要的貸款期限（詳見表2）。

從測(cè)算結(jié)果看，由于西藏水電造價(jià)較高，為滿足還本付息要求，電價(jià)需達(dá)到較高水平，高于目前西藏水電可能獲得的送出端上網(wǎng)電價(jià)；特別對(duì)于裝機(jī)容量較大的項(xiàng)目，除古水造價(jià)相對(duì)較低外，其余項(xiàng)目造價(jià)均較高，即使在貸款期限50年，償債覆蓋率100%（即項(xiàng)目全部收益均用來償還貸款），西藏利率情景下，電價(jià)仍需高于0.3元/千瓦時(shí)，甚至高于0.35元/千瓦時(shí)。

表2 貸款期限和利率對(duì)上網(wǎng)電價(jià)影響

考慮到企業(yè)投資意愿問題，我們同時(shí)測(cè)算了企業(yè)的資本金內(nèi)部收益率。在上述情境下，企業(yè)最高資本金內(nèi)部收益率發(fā)生在貸款期限最短，電價(jià)最高的情景（即貸款期限30年，基準(zhǔn)利率，償債覆蓋率110%），此時(shí)也僅能達(dá)到約6%水平，低于一般水電項(xiàng)目的資本金內(nèi)部收益率8%指標(biāo)要求。特別注意到，在償債覆蓋率為100%情景下，項(xiàng)目還款期全部收益均用于還本付息，企業(yè)虧損嚴(yán)重?？梢?，單純延長(zhǎng)貸款期限，給予西藏優(yōu)惠利率，不能解決西藏水電開發(fā)的困境，難以調(diào)動(dòng)企業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的積極性，國(guó)家需參照現(xiàn)有西藏水電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)情況，給予資本金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等支持政策。

2.資本金、稅收優(yōu)惠政策影響測(cè)算

我們選取了發(fā)生可能性最高的市場(chǎng)電價(jià)0.31元/千瓦時(shí)、貸款期限30年、西藏利率情景，對(duì)同時(shí)滿足企業(yè)資本金內(nèi)部收益率8%和銀行償債覆蓋率110%情況下，項(xiàng)目對(duì)國(guó)家資金部補(bǔ)貼的需求進(jìn)行了測(cè)算?？紤]到西藏水電開發(fā)意義重大，項(xiàng)目應(yīng)可享受一定財(cái)稅優(yōu)惠政策。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展的核電行業(yè)項(xiàng)目給予了增值稅即征即退的優(yōu)惠政策。我們?cè)跍y(cè)算時(shí)，也考慮了增值稅返還政策的影響（詳見表3）。

根據(jù)測(cè)算結(jié)果，由于西藏水電項(xiàng)目投資較大，為達(dá)到企業(yè)投資回報(bào)和銀行償債要求，在項(xiàng)目總投資中，國(guó)家資本金補(bǔ)貼需占比40%以上，銀行貸款占比約50%，企業(yè)自有資金投入不足8%；考慮全部增值稅即征即退政策后，在總投資中，國(guó)家資本金補(bǔ)貼占比約30%，銀行貸款約60%，企業(yè)自有資金投入約10%。如將貸款期限延長(zhǎng)至50年，如美等大型項(xiàng)目的業(yè)主自有資本金比例降低為僅2%左右，項(xiàng)目總投資基本由國(guó)家投資和銀行貸款解決。

表3 資本金補(bǔ)貼測(cè)算

（三）小結(jié)

根據(jù)以上分析可見，由于西藏水電開成本較高，在現(xiàn)行電價(jià)和融資政策下，項(xiàng)目收益無法滿足還本付息及企業(yè)投資回報(bào)要求，面臨經(jīng)濟(jì)性瓶頸。為支持西藏水電發(fā)展，國(guó)家需給予資本金補(bǔ)貼及增值稅即征即退等優(yōu)惠政策。分析認(rèn)為，企業(yè)出資10%，國(guó)家資本金補(bǔ)貼約30%，銀行貸款60%的情況下，項(xiàng)目可滿足銀行償債和企業(yè)投資回報(bào)要求，能充分調(diào)動(dòng)各方積極性，具備自身“造血功能”。

六、有關(guān)建議

（一）以支持西藏水電為抓手，大力支持西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。積極落實(shí)中央第六次西藏工作座談會(huì)精神，大力支持西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)引領(lǐng)和培育優(yōu)勢(shì)，根據(jù)西藏資源稟賦，大力扶持水電特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)加快西藏水電開發(fā)，提高西藏能源保障，加強(qiáng)自我發(fā)展能力。

（二）推動(dòng)制訂西藏水電資本金和財(cái)稅政策，解決西藏水電發(fā)展瓶頸。會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門，研究對(duì)西藏水電項(xiàng)目給予資本金補(bǔ)貼，或通過專項(xiàng)基金支持，及適當(dāng)提高西藏水電送出的落地電價(jià)水平等方式，解決西藏水電資本金和經(jīng)濟(jì)性問題，加快西藏水電開發(fā)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）研究利率優(yōu)惠政策，進(jìn)一步降低融資成本。西藏現(xiàn)行利率由國(guó)家給予補(bǔ)貼，各銀行自身收益水平為基準(zhǔn)利率。當(dāng)前，我國(guó)重大電力項(xiàng)目貸款定價(jià)通常為基準(zhǔn)利率下浮10%，與之相比，銀行在西藏水電的收益還有一定下浮空間。我行作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)發(fā)揮在重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時(shí)期的功能和作用，在現(xiàn)有西藏優(yōu)惠利率的基礎(chǔ)上，研究進(jìn)一步降低自身成本，給予西藏水電等重大項(xiàng)目利率優(yōu)惠的可行性。

（四）優(yōu)化設(shè)計(jì)管理，實(shí)現(xiàn)降本增效。請(qǐng)相關(guān)設(shè)計(jì)單位進(jìn)一步優(yōu)化工程設(shè)計(jì)，并充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”即“互聯(lián)網(wǎng)+西藏水電”等新興模式，降低工程造價(jià)，降低運(yùn)營(yíng)成本，提升運(yùn)營(yíng)效率，提高項(xiàng)目綜合效益。

（五）堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，嚴(yán)守生態(tài)底線，推動(dòng)西藏可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展是解決西藏問題的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，應(yīng)積極致力于推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，西藏是我國(guó)的生態(tài)安全屏障，發(fā)展過程中的環(huán)境保護(hù)尤為重要。我國(guó)在西藏水電開發(fā)過程中，應(yīng)予以全方位支持，同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)論證工作，切實(shí)保護(hù)好雪域高原，筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障，走可持續(xù)發(fā)展之路。

孫家康 王建生 楊宏生